발안제(發案制)는 정치학에서 직접민주주의의 한 형태를 가리키는 용어로, 일정 수 이상의 선거권자가 연대 서명을 통해 중요 법률이나 조례의 제정·개정안, 헌법개정안, 헌장수정안 등을 행정부나 입법부에 제안할 수 있는 제도를 말한다. 적용 범위에 따라 국민 발안제와 주민 발안제로 구분된다.
발안제는 크게 직접발안제와 간접발안제의 두 가지 형태로 나뉜다. 직접발안제에서는 제안된 법령이 탄원 제출 이후 곧바로 국민 투표나 주민 투표에 부쳐진다. 반면 간접발안제에서는 법령의 제·개정을 위한 탄원이 곧바로 표결에 부쳐지지 않고, 우선 입법부의 논의를 거친다. 다만 입법부가 해당 탄원에 대해 아무런 조치를 취하지 않을 경우에는 표결에 부칠 수 있다.
역사적으로 발안제는 1891년 스위스 연방 공화국의 연방헌법에서 처음 규정되었다. 이후 1777년 미국 조지아주 주 헌법에서 등장하였으며, 1922년 아일랜드 자유국의 헌법에서도 등장하였으나 공화주의자들이 이를 이용하여 잉글랜드 국왕에 대한 충성의 맹세 폐지를 선동함에 따라 곧 폐지되었다. 발안제는 또한 에스토니아의 1920년 헌법에서 부분적으로 규정되기도 하였다.
대한민국의 경우, 1954년 제2차 개헌(사사오입 개헌)에서 헌법개정에 대하여 국회의원선거권자 50만 명 이상의 찬성으로 제안할 수 있게 하는 국민 발안제가 채택되었으나, 사실상 사문화된 조항으로 판단되어 1972년 제7차 개헌(유신 개헌)에서 폐지되었다. 이후 1999년 8월 31일 지방자치법 개정을 통해 '조례의 제정과 개폐 청구' 항목을 신설하여 주민 발안제의 근거를 마련하였으며, 2008년 현재 해당 조문은 지방자치법 제15조로 이동한 상태이다.
미국에서는 발안제가 주민 발안제의 형태로 콜롬비아 특별구를 비롯한 24개 주에서 시행되고 있으며, 하위 단위인 지역과 시 정부에서도 보통 시행되고 있다. 근대적 의미의 발안제와 레퍼렌덤은 1898년 사우스다코타주에서 주 헌법에 도입되었으며, 오리건주는 1902년에 두 번째로 도입하였다. 이후 콜로라도주, 워싱턴주, 캘리포니아주, 매사추세츠주, 알래스카주 등으로 확산되었다.
스위스는 발안제를 탄생시킨 국가로서 주민 발안제와 국민 발안제 모두를 사용하고 있다. 스위스 연방헌법은 정수의 선거권자(현행 헌법 기준 10만 명)의 탄원으로 연방헌법의 제·개정을 요구할 수 있도록 규정하고 있다. 시민들에 의해 제출된 헌법 개정안이 통과되기 위해서는 레퍼렌덤에서 과반수 이상 득표해야 할 뿐만 아니라 캉통(주) 단위의 선거에서도 과반수 이상 득표해야 한다.
프랑스에서는 2003년 3월 28일 헌법 개정 과정에서 지방자치에 관한 조항(제72조 1항) 내에 주민 발안제의 개념이 도입되었다. 프랑스에서는 제한적인 간접발안제가 주민 발안제의 형태로 시행되고 있으며, 모든 발안은 지방의회를 통해서만 제출될 수 있다.
유럽연합의 경우, 부결된 유럽 헌법 제정 조약(TCE)은 제한된 간접발안제에 대한 권리를 포함하고 있었으나, 해당 조약은 비준되지 않았다.
