균역법(均役法) 은 1750년(영조 26) 조선 후기 영조(英祖)가 양역(良役) 제도의 폐단을 개선하기 위하여 시행한 재정 제도이다. 한자로는 '고를 균(均)', '역사 역(役)', '법 법(法)'을 쓴다.
제정 배경
조선 후기, 16세 이상 60세 이하의 양인(良人) 남성에게 부과되던 군역(軍役)은 시간이 지나면서 직접 복무 대신 군포(軍布)를 납부하는 방식으로 전환되었다. 16세기 이후 방군수포제(放軍收布制)가 도입되었고, 임진왜란 이후 오군영(五軍營) 체제가 운영되면서 군포는 국가 재정 수입의 큰 비중을 차지하게 되었다. 그러나 양반층이 군역에서 면제되면서 일반 양인에게만 부담이 집중되었고, 부유한 양인들이 관리와 결탁하여 군역을 회피하거나 가벼운 역에 투속하는 사례가 늘어났다. 그 결과 가난한 농민들이 여러 개의 군역을 중복 부담하는 첩역(疊役) 현상이 심화되었고, 이를 감당하지 못한 농민들이 도망하거나 스스로 노비가 되는 경우가 속출하였다. 또한 사망자에게까지 군포를 징수하는 백골징포(白骨徵布), 어린아이에게 군포를 부과하는 황구첨정(黃口簽丁) 등의 폐단이 횡행하였다.
이에 효종·현종 대 이래로 군역 개혁을 위한 양역변통론(良役變通論)이 지속적으로 제기되었다. 군역제를 유지하면서 폐단을 해결하려는 소변통론(小變通論)과 군역제 자체를 폐지하고 호포(戶布)·구전(口錢)·결포(結布) 등으로 대체하려는 대변통론(大變通論)이 대립하였으나, 양반층의 반발과 군사력 약화 우려 등으로 별다른 성과를 거두지 못하였다. 숙종 말년부터는 군역제를 유지하되 부담을 반으로 줄이는 감필론(減疋論)이 유력해졌다.
제정 경위
1750년(영조 26) 5월, 호조판서 박문수(朴文秀)가 양역을 폐지하고 호(戶) 단위로 세금을 징수하는 호전론(戶錢論)을 주장하면서 균역법 논의가 본격화되었다. 영조는 호전론에 관심을 보였으나, 호당 징수액이 예상을 초과하고 호적법이 미비하여 무산되었다. 이후 감필(減疋)과 호전을 결합한 감필호전론(減疋戶錢論)이 논의되었으나 여의치 않게 되자, 영조는 같은 해 7월 9일 창경궁 명정전(明政殿)에서 대소 신료를 모아 놓고 양역의 부담을 2필(疋)에서 1필로 감하는 감필을 전격적으로 단행하였다.
감필 이후 재정 결손을 보완하기 위해 영의정 조현명(趙顯命)을 책임자로 하고 신만(申晩)·김상로(金尙魯)·김상성(金尙星)·조영국(趙榮國)·홍계희(洪啓禧) 등을 실무자로 하는 균역절목청(均役節目廳)이 설치되었다. 1년여의 논의 끝에 1751년(영조 27) 9월, 균역 사무를 담당할 균역청(均役廳)이 설치되면서 균역법이 정식으로 시행되었고, 1752년(영조 28) 6월 시행 세칙인 『균역청사목(均役廳事目)』이 반포되었다.
주요 내용
균역법은 크게 '감필 균역(減疋均役)'과 '급대(給代)'로 구성된다.
첫째, 감필 균역은 종전에 약간씩 차이가 있던 양역 부담량을 모두 1필(돈으로 낼 때는 2냥)로 통일하여 균일하게 하는 것이다. 1필 이상의 역가는 1필로 내리고, 1필 미만의 역가는 1필로 올리는 방식이었다.
둘째, 급대는 감필로 인해 재정 손실을 입은 각 군문(軍門)과 관청에 부족분을 보전해 주는 제도이다. 급대 재원은 다음 다섯 가지로 마련되었다.
① 이획(移劃): 선혜청이 관리하던 저치미(儲置米)와 영수미(營需米) 등을 균역청으로 이속하였다. ② 선무군관포(選武軍官布): 군역을 피하고 있던 한정(閑丁)을 선무군관으로 삼아 1인당 1필씩 징수하였다. ③ 어염선세(魚鹽船稅): 왕족이나 궁방(宮房)에 지급되었던 어전세(漁箭稅)·염분세(鹽盆稅)·선세(船稅) 등을 국고로 환수하였다. ④ 은여결세(隱餘結稅): 지방 수령이 사사로이 사용하던 은결(隱結)·여결(餘結)의 수입을 국가로 돌렸다. ⑤ 결미(結米) 또는 결전(結錢): 평안도와 함경도를 제외한 6도의 토지에 대해 1결(結)당 쌀 2두(斗) 또는 돈 5전(錢)을 추가 징수하였다. 이는 급대 재원의 절반 이상을 차지할 만큼 비중이 컸다.
또한 급대 비용을 줄이기 위해 군문과 관청의 체제를 변경하고 영·진을 통폐합하여 군사 수를 2만 919명 감축하는 감혁(減革)도 함께 시행되었다.
의의와 평가
균역법은 종래 차이가 있던 양역의 부담을 1필로 균일화하여 양인 간의 부담을 균등하게 하고자 한 조치였다. 특히 결미의 실시로 인두세(人頭稅) 성격의 군포가 토지에 기반한 세금으로 전환되어 조세 징수의 합리성을 일부 확보하였다. 또한 급대 재정 마련을 위해 전국적인 군역자 총액을 파악하려 한 시도도 성과로 평가된다. 왕권과 양반 신분 및 농민층의 이해관계가 얽힌 군역 문제 해결에 있어, 국왕이 왕족에게 절수되었던 어염선세를 포기하고 양반 지주층에게 결미의 부담을 준 점도 의의가 있다.
그러나 균역법은 양역의 폐단을 근본적으로 척결하는 개혁이 되지 못하였고, 감필을 통해 농민 부담을 약간 줄여준 데 불과하였다. 군포 징수가 개인 단위가 아닌 촌읍 단위로 이루어지는 동포제(洞布制)가 관행화되면서 실제 혜택은 제한적이었다. 또한 감필로 인한 재정 부족을 메우기 위해 신설된 각종 세목은 결국 농민에게 새로운 부담으로 작용하였다. 균역법 시행 직후부터 비판이 제기되었고, 삼정(三政) 중 하나인 군정(軍政)의 문란은 19세기 후반까지 지속되었다. 이후 흥선대원군 집권기에 호포제(戶布制)로 전환되었다.
